261-ФЗ: три года работы

Роман Комиссаров, дирекция региональных программ ООО «Центр энергоэффективности ИНТЕР РАО ЕЭС»

Стартовал четвертый год реализации государственной политики в сфере энергосбережения. С 1992 годаэто третья и самая основательная попытка значительно снизить энергоемкость отечественной экономики, модернизировать устаревшую инфраструктуру и догнать далеко ушедшие вперед развитые страны.

Официально началом активизации деятельности Правительства РФ в сфере повышения энергоэффективности можно считать 1996 год, когда вступил в силу Федеральный закон №28-ФЗ «Об энергосбережении». В 2006 году была завершена целевая федеральная программа «Энергоэффективная экономика». При этом по сути до 2009 года политика повышения энергоэффективности в России на федеральном уровне носила фрагментарный характер и с должной ответственностью не исполнялась.

Только в 2009-2010 годах были приняты основные документы развития энергосбережения как отдельного направления в нашей стране:

Сразу после принятия 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»Президент РФ Дмитрий Медведев в своем обращении к Федеральному Собранию обозначил развитие энергоэффективности как одну из приоритетных направлений в модернизации российской экономики. Основной целью государственной политики в области повышения энергоэффективности было определено снижение энергоемкости ВВП на 40% к 2020 году.

Без поддержки государства к 2020 г. энергоёмкость ВВП сократится на 26,5% за счёт структурного сдвига – развития неэнергоёмких отраслей, внедрения нового оборудования, сокращения потребления из-за роста тарифов. Для достижения поставленной цели — 40%, необходимо дополнительно за счет реализации представленной государственной программы сократить к 2020 г. энергоёмкость ВВП на 13,5%.Также государственная программа должна обеспечить экономию 952,32 млн. Т.У.Т. за 10 лет.[1]

На начало 2012 года потребление энергоресурсов по регионам РФ было распределено следующим образом, тыс. тут:[2]

В соответствии с государственной программой были разработаны программы в каждом субъекте федерации (на региональном и муниципальном уровне). Основная деятельность по реализации государственной программы была направлена на решение трех основных задач 261-ФЗ:

1. Обязательное энергетическое обследование с составлением энергетического паспорта, копия которого должна быть направлена в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
2. Установка приборов учета собственниками.
3. Снижение потребления энергоресурсов на 15% до 2015 года без потери качества производства с последующим ежегодным снижением на 3%.

К сожалению, большинстворегиональных и муниципальных программ энергосбережения были разработаны без участия профессиональных специалистов, а так же без проведенных энергетических обследований, которые позволили бы выявить «узкие» места и разработать предметный, адаптированный к потребностям каждого конкретного региона и муниципального образования план мероприятий по энергосбережению. В результате региональными и муниципальными властями были приняты программы с шаблонным перечнем мероприятий и заявленным финансированием, несоответствующим действительности. Как следствие – отсутствие системного подхода к реализации государственной политики, т.к. программы по факту не были реально направлены на достижение ее целей.

Потеря энергоресурсов: электричества, в % к полезному потреблению
Потеря энергоресурсов: тепла, в % к полезному потреблению

Стоит отметить, что за несоблюдение требований 261-ФЗ предусмотрены административные штрафы (ст. 37, 261-ФЗ). Например: несоблюдение сроков проведения обязательного энергетического обследования влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от десяти до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти до двухсот пятидесяти тысяч рублей.

К сожалению, несмотря на наличие штрафных мер, нарушения происходят в различных отраслях экономики. Так, по итогам 2011 года Федеральная антимонопольная служба оштрафовала на 2,3 млн рублей 29 субъектов РФ за неисполнение закона об энергосбережении. Кроме того, были возбуждены административные дела на ту часть организаций, которые не исполняют требования законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности. Например, в октябре 2012 года проверка, проведенная Прокуратурой одной из областей ЦФО, выявила более 800 нарушений Федерального закона № 261-ФЗ. По факту в большинстве муниципальных образований программы энергосбережения не разработаны, а принятые не финансируются в полном объеме. Не проводятся энергетические обследования многоквартирных домов.

По итогам проверки внесено 148 представлений об устранении нарушений закона, в суды направлено 44 заявления, объявлено 119 предостережений о недопустимости нарушений действующего законодательства, возбуждено 20 дел об административных правонарушениях, принесено два протеста на незаконные правовые акты.[3] И таких примеров можно привести достаточно много.

Особенно «страдает» от неисполнения 261-ФЗ сфера ЖКХ. Только за 2012 год Генеральной прокуратурой РФ зафиксировано более 213 тысяч нарушений законодательства в области ЖКХ, связанных, в основном, с необоснованными повышениями тарифов и отсутствием должного контроля за расходованием ресурсов.

На сегодняшний день данные Программы активно актуализируются и дополняются в соответствии с требованиями законодательства. В некоторых регионах реализация программных мероприятий уже приносит свои результаты. Например, по состоянию на 2013 год Ивановская область имеет следующие результаты[4]:

• С 2009 года на территории Ивановской области реализуется региональная адресная программа, предусматривающая поэтапный переход на отпуск коммунальных ресурсов потребителям в соответствии с показаниями общедомовых приборов учета (постановление Правительства Ивановской области от 18.03.2009 № 75-п). В 2012 году обеспечено финансирование установки более 600 общедомовых приборов учета потребления коммунальных ресурсов в 39 муниципальных образованиях Ивановской области. С начала 2012 года общий уровень оснащенности приборами учета потребляемой электрической энергии возрос на 1,56% и составил 98%, тепловой энергии – возрос на 4,73% и составил 59%, холодной воды – возрос на 4,43% и составил 77%, горячей воды – возрос на 1,04% и составил 85%, газа – возрос на 3,44% и составил 90%.
• По состоянию на январь 2013 года из 1619 муниципальных учреждений (включая 346 органа местного самоуправления и 1273 бюджетных учреждения) завершили проведение энергетических обследований 689 организаций (42,56%), начали и обеспечены финансированием 397 организаций (24,52%), не обеспечены финансированием 533 организации (32,92%). Так, все 27 муниципальных районов и городских округов начали работу по проведению энергетических обследований. Из 269 областных учреждений (включая 26 органов государственной власти и 243 бюджетных учреждения) завершила проведение энергетических обследований 151 организация (56,13%), начали и обеспечены финансированием 95 организаций (35,32%), не обеспечены финансированием 23 организации (8,55%). Основную долю непрошедших энергетическое обследование организаций составляют учреждения, не имеющие собственной материально-технической базы, для которых экономический эффект от энергоаудита невелик. С целью исполнения требований законодательства для указанных организаций оформляются нулевые энергетические паспорта.
• С 2011 года 221 специалист организаций бюджетной сферы Ивановской области прошел повышение квалификации по программе «Управление энергосбережением и повышение энергетической эффективности в организациях и учреждениях бюджетной сферы» по квоте Министерства энергетики Российской Федерации в рамках реализации мероприятий государственной программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» за федеральные средства. Постоянно ведется консультирование по вопросам энергосбережения на региональном уровне. Так, только в 2012 году было проведено 40 информационных встреч и обучающих семинаров для специалистов бюджетной сферы, программы которых включали как обзоры федерального законодательства, так и практические занятия по заполнению форм отчетности. Всего в мероприятиях приняли участие 809 человек, в том числе 617 специалистов муниципальных учреждений и 192 – государственных.
• С 2010 года в рамках реализации требований Федерального закона от 23.11.2009 №261-ФЗ за счет внебюджетного финансирования реализован ряд проектов с высокой энергетической эффективностью, среди которых:
  • пилотный проект по замене систем освещения в 12 многоквартирных домах Лежневского сельского поселения на светодиодные светильники с датчиками движения и датчиками «день-ночь». В первый год эксплуатации удалось добиться снижения потребления электроэнергии в местах общего пользования более чем на 19,5 тыс. кВт*ч, жители домов сэкономили в общей сложности более 52 тыс. руб На сегодняшний день проект окупился на 80%, к октябрю 2013 года окупиться полностью. После успешной реализации пилотного проекта в Лежневском районе аналогичные системы освещения установлены в 8 жилых домах города Иваново;
  • установка более 50 частотных преобразователей в рамках модернизации электроприводов насосов скважин подъема воды в Ильинском, Тейковском, Кинешемском, Лухском, Лежневском, Заволжском, экономящих электроэнергию в среднем на 35% в год, а также вдвое сокращающих аварии на сетях водоснабжения;
  • установка более 10 частотных регуляторов на электродвигатели вентиляторов и дымососов котлоагрегатов в рамках модернизации объектов теплоснабжения, которая позволила избежать аварийных ситуаций при прохождении отопительного сезона и снизить потребление топлива на 10%;
  • полностью модернизированны 7 котельных в Юрьевецком и Верхнеландеховском муниципальных районах;

В целом за время функционирования 261-ФЗ можно выделить ряд позитивных моментов:

• Запущены следующие механизмы:
  • федеральная поддержка реализации региональных программ по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
  • федеральные гарантии реализации программ энергетической эффективности на крупных предприятиях, а также в жилищно-коммунальном секторе;
  • развитие программы по энергосбережению и внедрению методики RAB, которая позволит сохранять денежные сбережения организациям, оказывающим коммунальные услуги;
  • обеспечение стимулов для реализации типовых проектов по энергоэффективности с помощью инвестиционных налоговых кредитов и снижения процентных ставок;
  • учет энергии и воды;
  • СНиПы для зданий, которые содержат нормы энергетической эффективности, и энергоэффективная модернизация существующих зданий;
  • маркировка и классы энергетической эффективности;
  • стандарты энергетического менеджмента;
  • энергетические обследования и энергопаспорта;
  • государственные закупки энергоэффективного оборудования;
  • энергосервисные контракты;
  • целевые задания по снижению потребления энергии в публичном секторе на 3% ежегодно;
  • федеральная информационная система по энергосбережению, энергетические балансы, аналитические инструменты и улучшение энергетической статистики;
  • информационная поддержка и популяризация;
  • обучение и тренинг специалистов в области энергетической эффективности;
  • научные исследования в области энергетической эффективности.
  • Начиная с 2011 года, за счет федеральных средств осуществляется субсидирование региональных программ энергосбережения[5]:

В 2011 году субсидии были предоставлены 55 регионам РФ:

• до 45 млн руб. — 23 субъекта РФ;
• от 46 до 100 млн руб. — 19 субъектов РФ;
• от 101 до 500 млн руб. — 13 субъектов РФ.

Доля Федеральных округов в общем объеме субсидии, предоставленной в 2011 году, %

Первый опыт предоставления федеральных субсидий на реализации региональных программ энергосбережения показал следующие результаты использования средств:

• 6 субъектов использовали полученные средства на 100% (Республики Татарстан, Алтай, Марий Эл; Чеченская Республика; Липецкая область, Хабаровский край);
• 11 субъектов использовали от 50% до 100% полученных субсидий;
• 9 субъектов реализовали менее 50% полученных средств;
• 28 субъектов не смогли реализовать федеральные субсидии.

Ниже приведены наиболее распространенные мероприятия, на реализацию которых направлялись федеральные субсидии:

По итогам анализа первой реализации федеральных средств, в 2012 году субсидии получили уже 36 регионов, но нижний порог размера субсидий был повышен до 45 млн руб. (общая сумма составила 5 721 млн руб.):

• до 100 млн руб. — 14 субъектов;
• от 100 до 500 млн руб. — 22 субъекта.

Несомненно, перечисленные выше меры — это лишь первый, подготовительный этап к реальному энергосбережению и снижению энергоемкости отечественной экономики. Данные меры позволяют определить «узкие» места, сформировать предметный перечень мероприятий с технико-экономическим обоснованием, подготовить инвестиционные программы. В настоящее время часть региональных программ все еще требует актуализации с учетом особенностей каждого конкретного региона.

Следующим этапом должна стать непосредственная реализация мероприятий по энергосбережению. В развитых странах данный этап осуществляется при помощи энергосервисного контракта (ЭСКО). Однако в России на сегодняшний день реализацией ЭСКО, например, в бюджетной сфере, занимаются не многие. Основными барьерами к масштабной реализации ЭСКО являются: ограничения законодательного характера, особенно налогового законодательства и бухгалтерского учета, а также недостаточное финансирование региональных и муниципальных программ энергосбережения из бюджетов различного уровня.

Конечно же, есть положительный опыт, который можно использовать в дальнейшем. Так, в 2012 году заключен один из первых ЭСКО в бюджетной сфере между Центром энергоэффективности ИНТЕР РАО ЕЭС и Мурманским филиалом ФГБУ «Российское энергетическое агентство», который полностью соответствует всем требованиям законодательства по контрактам для бюджетных организаций и компаний.

Уже в 2012 году в рамках данного договора был реализован проект с Мурманским ЦНТИ по экономии тепловой энергии. Экономия энергоресурсов достигается за счет малозатратных мероприятий: установки автоматических узлов регулирования тепловой энергии с введением дежурных режимов системы отопления.

В целом, проанализировав три года работы 261-ФЗ, можно отметить положительную динамику. Потребность российского бизнес-сообщества в экономии энергоресурсов и, соответственно, переходе на энергоэффективные технологии уже сформирована целым рядом факторов: рост тарифов, изношенность основных фондов ЖКХ и т.д.

В качестве положительных изменений можно отметить следующее:

• закон «оброс» нормативно-правовыми актами;
• реализацию программных мероприятий выделяются федеральные субсидии, что влечет за собой целенаправленное применение основных положений законодательства и государственной программы энергосбережения;
• региональные программы актуализируются в соответствии с потребностями и спецификой каждого отдельного региона;
• к реализации региональных программ энергосбережения более активно привлекаются внебюджетные источники и т.д.

При этом не стоит забывать, что проверки по исполнению требований законодательства будут проходить все чаще, т.к. сроки реализации многих требований уже прошли. Профессиональный и основательный подход к реализации региональных программ энергоэффективности, а также привлечение к работам компаний, зарекомендовавших себя на рынке энергосберегающих услуг, позволят выполнить основную задачу государственной политики — снижение энергоемкости экономики.

Роман КОМИССАРОВ, Дирекция региональных программ ООО «Центр энергоэффективности ИНТЕР РАО ЕЭС»

[1] Из выступления Заместителя генерального директора по коммерческим вопросам ООО «Центр энергоэффективности ИНТЕР РАО ЕЭС» Т. Меребашвили.

[2] По данным портала www.gisee.ru.

[3] По данным портала по энергосбережению «ЭнергоСовет».

[4] По данным администрации Ивановской области.

[5] Из выступления заместителя директора департамента энергоэффективности, модернизации и развития ТЭК Минэнерго России А. Кулапинана 3-ей общероссийской конференции «Государственная политика в области энергоэффективности и энергосбережения».