Начало реформе технического регулирования положил, как известно, Федеральный закон № 184-ФЗ, установивший новую для России категорию документов — технические регламенты (ТР). Поскольку Закон действует с июля 2003 г., а п. 7 его статьи 46 предписывает принятие всех ТР в 7-летний срок со дня вступления документа в силу, то, следовательно, в конце текущего года истекает половина времени, отведенного на осуществление реформы технического регулирования.
Каковы же её практические результаты за этот весьма солидный период? Об этом рассуждает Георгий Андреевич Бугаев, принимающий активное участие в обсуждении техрегламентов, непосредственно касающихся электроэнергетической отрасли.
Георгий Бугаев,
к.т.н., старший научный сотрудник ОАО «ВНИИР»,
г. Чебоксары
Приходится констатировать, что результаты практического применения Федерального закона № 184?ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» (далее — ФЗ) близки к нулю. На сегодняшний день принят всего лишь один ТР «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ» и Государственной Думой РФ одобрены еще 3 проекта (по безопасности автомобилей, масложировой продукции и аттракционов). Согласно же действующей в настоящее время программе разработки ТР, утвержденной Правительством РФ 29.05.2006, в период с июня 2006 по декабрь 2008 г. должны быть разработаны и представлены в Правительство ещё 178 проектов ТР. Четыре разработанных проекта за 2 года и шесть подлежащих разработке ежемесячно, — наглядное свидетельство нереальности выполнения указанной программы. В чем же заключаются причины наблюдающейся пробуксовки реформы?
О статусе ТР
Общая причина — это «сырость» ФЗ, наличие в нем многочисленных нестыковок, прямых противоречий, а главное — нецелесообразных, логически необоснованных и даже практически невыполнимых требований. Эти недостатки ФЗ уже неоднократно освещались специалистами, но остаются неустраненными до настоящего времени.
Начнем с рассмотрения самого кардинального недостатка ФЗ, отмеченного уже в первые дни его действия сотрудником Всероссийского научно-исследовательского института технической физики и автоматизации (ВНИИТФА) А. В. Горячевым [1]. Ниже приведены цитаты из этой его критической статьи.
«Совершенно необоснованным, на наш взгляд, является возведение технического регламента в ранг федерального закона. Фактически это означает возложение ответственности за техническое регулирование в стране на Государственную Думу.
С нашей точки зрения, технический регламент в силу его специфичности и технической направленности — не предмет рассмотрения Государственной Думой. За жизнь, здоровье граждан, защиту их имущества, защиту государственного и муниципального имущества, охрану окружающей среды, флоры и фауны отвечает Правительство Российской Федерации.
Учитывая некомпетентность большинства депутатского корпуса в технических вопросах, ротацию депутатов, затяжные процедуры рассмотрения и принятия законов, никогда не найдёшь виновных в появлении, мягко говоря, несовершенных и неудачных технических регламентов.
Было бы целесообразнее, с нашей точки зрения, чтобы технические регламенты вводились в действие постановлениями Правительства Российской Федерации. Это значительно упростило бы процедуры разработки и принятия технических регламентов, сократило сроки введения их в действие.
Правительство Российской Федерации — это субъект международных договоров, в том числе и тех, которыми предусматривается введение в действие технических регламентов.
Кроме того, рассмотрение технических регламентов Государственной Думой окажется просто физически не под силу. … Государственная Дума в течение семи лет ежегодно должна рассматривать около 300 законопроектов о технических регламентах. К этому числу следует прибавить законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие технические регламенты, а также законопроекты, связанные с их отменой».
Когда читаешь эту вполне взвешенную, основательную и убедительную аргументацию, становится очень обидно сознавать, что уже в течение трех лет призыв к выбору рациональной процедуры реформирования технического регулирования в России остается, по сути, гласом вопиющего в пустыне.
А ведь и из-за рубежа поступали квалифицированные суждения на этот счет. Так, Хан Зюйдервийк, эксперт проекта ТАСИС, специализирующийся в области европейского технического регулирования, касаясь требования п. 3 статьи 7 ФЗ о необходимости наличия в ТР исчерпывающего перечня продукции, процессов производства и т. п., указывал [2], что «… из-за появления новых технических разработок этот список придется постоянно обновлять, чтобы внести новую продукцию… Если технический регламент имеет статус постановления правительства или указа президента, то это обновление еще возможно, но если регламент имеет статус федерального закона, то процесс внесения в него поправок может занять столько времени, что когда они наконец будут приняты, он уже опять устареет и придется снова вносить в него поправки».
Сторонники и противники
К сожалению, авторы ФЗ пока не внемлют никаким убедительным доводам такого рода. К примеру, при обсуждении проблем реализации ФЗ [3] за «круглым столом» в Торгово-промышленной палате РФ 29.09.2004 заместитель руководителя экономической рабочей группы при администрации Президента РФ А.В. Рубцов провозгласил, что одним из трех основных принципов ФЗ остается то, что «… технические регламенты принимаются в статусе федеральных законов». Хотя стоило бы прислушаться к высказанному мнению на этот счет председателя одного из комитетов ТПП Е. В. Басина: «Поражает и то, с какой легкостью депутаты — а в основной своей массе это политики, юристы, экономисты — посчитали возможным рассматривать сугубо научно?технические проблемы!».
Действительно, и депутаты Госдумы, и члены администрации Президента с непринужденной легкостью отвергают подобные предложения, квалифицируя их как покушение на саму суть реформы. Приведу еще одно подтверждение сказанному.
Решение Международной конференции «Проблемы гармонизации российского законодательства с нормами международного права при разработке технических регламентов», проведенной Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии 28.01.2005, содержало просьбу к Федеральному Собранию РФ: «Ввести в установленном порядке изменения и дополнения в Федеральный закон „О техническом регулировании“ в части решения задач по гармонизации российского законодательства с нормами международного права в области технического регулирования, а также рассмотреть вопрос о целесообразности принятия специальных технических регламентов в два этапа: сначала в виде постановлений Правительства РФ, после чего, с учетом накопленного соответствующего опыта практической реализации, переводить их в статус закона».
Реакция отечественных законодателей на это компромиссное предложение, учитывающее опыт международного сообщества в этой области, содержится, например, в рекомендациях заседания «круглого стола» от 09.06.2005, прошедшего под руководством председателя Комитета Совета Федерации по промышленной политике В. Г. Завадникова, где прямо указывается: «не допустить пересмотра Федерального закона «О техническом регулировании».
В своем стремлении интенсифицировать процесс подготовки проектов ТР Государственная Дума приняла Постановление от 25.01.2006 об образовании Комиссии Госдумы по техническому регулированию. Иными словами, вместо перевода реформы на перспективный, рациональный путь совершенствования технического регулирования в рамках юрисдикции Правительства РФ, приняты меры по ускоренному движению к её фиаско на тупиковом направлении создания законообразных ТР.
Нельзя, однако, считать, что в Госдуме нет депутатов, понимающих порочность принятого курса на техническое законотворчество.
Например, председатель думского Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям М. Л. Шаккум в своем интервью «Газете» от 13.02.2006 признал, что «затея с принятием исчерпывающих технических регламентов фактически провалилась». Он сообщил, что на заседании Комитета было решено внести поправки в ФЗ, поскольку «никакие техрегламенты по базовому закону создать просто невозможно… Нынешнее законодательство требует принятия исчерпывающих технических регламентов — то есть полных перечней требований к товарам и продуктам, причем в виде федеральных законов. Но записать в законе полный список требований к какому?либо виду товаров практически невозможно». Такая здравая позиция Мартина Люциановича Шаккума объясняется, очевидно, тем, что в отличие от горячих сторонников технического законотворчества он практически знаком с предметом реформирования, например, со всей совокупностью строительных норм и правил, касающихся безопасности, что явствует из содержания его интервью. Жаль только, что такие люди находятся в явном меньшинстве среди законодателей.
О том, каковы сегодняшние результаты технического законотворчества, пишет журналист М. Махлин в своей статье «Регламентные работы. В трехлетнем возрасте закон о техрегулировании пытается встать на ноги» («Российская Бизнес-Газета», 18.07.2006): «На 2006 г. в Думу официально внесен 41 проект… Есть примеры, когда проекты техрегламентов заворачивались трижды, а то и 16 раз… Технические регламенты затрагивают, по экспертным оценкам, интересы 640 отраслей. Ни в одном ведомстве не найдется столько специалистов, способных квалифицированно дать оценку предложениям, возводимым в ранг федерального закона. Уму непостижима решимость депутатов брать на себя ответственность в сферах, далеких от их образования и опыта».
В дополнение к изложенному отметим, что единственный принятый к настоящему времени специальный ТР «О требованиях к выбросам автомобильной техникой …» утвержден, вопреки предписанному в ФЗ, постановлением Правительства РФ от 12.10.2005, поскольку проведение его через Госдуму недопустимо затянуло бы сроки введения этого регламента, срочно необходимого для приведения автомобильных выбросов на территории РФ в соответствие с европейской практикой. А апологетов технического законотворчества пока, видно, ничему не научил и этот практический опыт. Но здесь внушает надежду предусмотренное решением Правительства от 14.04.2006 «расширение практики утверждения технических регламентов актами Правительства РФ».
Об изменениях ФЗ
Коснемся теперь других несовершенств ФЗ, которые ввиду их многочисленности будем упоминать только в обобщенной форме. Например, в [1], наряду с вышеприведенным, были рассмотрены и серьезные недостатки терминологической базы ФЗ. Основательная критика норм, изложенных в ФЗ, была дана в [4], где авторы пришли к следующему выводу: «На наш взгляд, только срочное внесение изменений в ФЗ может обеспечить его реализацию».
Необходимость внесения изменений в ФЗ была основательно аргументирована заместителем руководителя Ростехрегулирования С. В. Пугачевым [5], который показал, что «в правовом поле технического регулирования имеются пробелы, устранение которых необходимо как для разработки самих регламентов, так и для устранения целого ряда правовых коллизий, в том числе касающихся применения обязательных требований к продукции и процессам производства в переходный период». Уже в текущем году, подытоживая результаты реализации ФЗ [6], С. В. Пугачев отмечал: «Результаты анализа хода рассмотрения проектов подзаконных актов свидетельствуют, что несовершенство, пробелы и противоречия ФЗ не позволяют подготовить ряд важных решений Правительства РФ… Противоречия ФЗ, отсутствие четкой методической базы разработки ТР, а также расхождения с международными, и прежде всего европейскими, подходами к разработке ТР не позволят в установленный срок разработать необходимое число регламентов».
Прошедшая в Торгово-промышленной палате РФ 22.09.2005 Международная конференция «Роль стандартов в техническом регулировании» также рекомендовала «Внести изменения в закон „О техническом регулировании“, с целью введения механизма „презумпции соответствия“ требованиям ТР, основанного на применении соответствующих национальных стандартов».
Вопрос необходимости внесения изменений в ФЗ ставился на правительственном уровне ещё с декабря 2003 г., но его рассмотрение затянулось. В декабре 2004 г. Правительство РФ снова дало поручение рассмотреть этот вопрос в первом квартале 2005 г. В Минпромэнерго РФ 16.04.2005 состоялось заседание созданной в марте правительственной комиссии по техническому регулированию под председательством министра В. Б. Христенко, где были рассмотрены вопросы о необходимости внесения изменений в 2005 году в ФЗ и об образовании Общественного совета по техническому регулированию при Правительственной комиссии по техническому регулированию. Председатель Правительства РФ в своей резолюции установил жесткий срок подготовки законопроекта об изменениях ФЗ — до 01.09.2005.
Фактически Концепция проекта Федерального закона»О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании», разработанная Ростехрегулированием, была согласована Минпромэнерго 21.10.2005 и опубликована в печати (см., например, [7]). Она содержит предложения по внесению изменений и дополнений в ФЗ, относящиеся к следующим блокам:
- Понятийная основа (статьи 2, 7, 23, 28, 37 и т. д.);
- Общие вопросы (статьи 3, 4, 5);
- Технические регламенты (статьи 7, 8, 9);
- Стандартизация (статьи 14, 15, 16);
- Подтверждение соответствия (статьи 21, 23, 24, 26, 27, 29);
- Государственный контроль (надзор) (статьи 32, 34, 40);
- Ответственность органа по сертификации и аккредитованной испытательной лаборатории (центра) (статьи 41 и 42);
- Информационное обеспечение технического регулирования (статья 44);
- Финансирование в области технического регулирования (статья 45);
- Переходный период (статьи 24, 25, 26, 46).
Как явствует из приведенного перечня, предстоит основательный пересмотр ФЗ. Однако темпы его проведения из-за необходимости многочисленных согласований и других бюрократических проволочек оставляют желать лучшего. Министр промышленности и энергетики В. Б. Христенко в своем выступлении на заседании Правительства 13.04.2006 отметил: «… необходимо срочно решить проблему внесения изменений в старые действующие нормы в переходный период. Для этого Минпромэнерго подготовило и внесло в Правительство проект Концепции и ТЗ по внесению изменений в закон о ТР. ТЗ и Концепция одобрены на Комиссии по законопроектной деятельности. Минпромэнерго готово в мае представить проект закона в Правительство в установленном порядке».
Вопросы внесения изменений в ФЗ рассматривались на заседаниях Общественного совета по техническому регулированию при Минпромэнерго и правительственной Комиссии по техническому регулированию в мае и в июне этого года, и следует надеяться, что долгожданный проект ФЗ об изменении ФЗ, если ещё не представлен в Госдуму, то будет представлен в ближайший срок.
А дальше остается только ждать, как на эти предложения прореагируют законодатели.
Литература
- Горячев А. Достоинства и недостатки Федерального закона «О техническом регулировании» // Стандарты и качество. — 2003. — № 7.
- Зюйдервик Х. Российское техническое регулирование — взгляд из Европы // Вестник технического регулирования. — 2004. — № 5 (6).
- Кравченко Ю. Голоса разделились. Не в пользу действующего закона // Стандарты и качество. — 2004. — № 12.
- Семериков В., Семериков Н. О путях решения проблемы разработки технических регламентов // Стандарты и качество. — 2004. — № 5.
- Пугачев С. Изменения необходимы // Стандарты и качество. — 2005. — № 7.
- Пугачев С. Состояние и проблемы реализации Федерального закона «О техническом регулировании» // Стандарты и качество. — 2006. — № 4.
- Концепция проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании» // Вестник Чувашского ЦСМ. — 2005. — № 3 (23).
