Куда движемся? 261-ФЗ 2009–2018

В 2013 году я уже проводил анализ хода реализации государственной политики в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности на страницах «Электротехнического рынка». Что же изменилось с тех пор? Удалось ли достигнуть намеченных в 2009 году результатов? Удалось ли сделать Россию энергоэффективной страной? Удалось ли изменить сознание жителей и достичь бытового энергосбережения? Сначала предлагаю вернуться к азам, к тому с чего все начиналось.

Сразу после образования нового государства, Российской Федерации, было принято ПП РФ № 371 «О неотложных мерах по энергосбережению в области добычи, производства, транспортировки и использования нефти, газа и нефтепродуктов». Однако о каком-то серьезном исполнении данного документа в «лихие 90-ые» речи не шло. В середине 1990-ых, во время передела собственности и внутренних военных конфликтов Правительство РФ повторно озаботилось вопросами снижения энергоемкости отечественной экономики. 03.04.1996 году был принят Федеральный закон № 28-ФЗ «Об энергосбережении». 

Данный ФЗ уже был более детально проработан, в частности, там были определены такие понятия как:

• энергосбережение;
• энергосберегающая политика государства;
• эффективное использование энергетических ресурсов и т.д.

Основной целью в области энергоэффективности государство определило снижение энергоемкости ВВП на 40% к 2020 году.

К сожалению, в целом положения данного закона носили в основном декларативный характер. В результате, в очередной раз не случилось становления отечественной экономики на энергоэффективные рельсы.

И только в 2009 году Правительством В. В. Путина впервые была проделана серьезная работа в данном направлении. 

В 2009\2010 гг. были приняты следующие основные документы:

• Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (РП РФ от 13.11.2009).
• 261-ФЗ «Об энергосбережении…» от 23.11.2009.
• План мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в РФ (РП РФ от 01.12.2009 № 1830-р).
• Государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» (РП РФ от 27.12.2010).

В первую очередь новый закон был ориентирован на создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения. По сути, впервые была создана правовая основа для полноценной работы в данной отрасли. Основной целью в области энергоэффективности государство определило снижение энергоемкости ВВП на 40% к 2020 году. Причем, цель не снизить выработку энергии на 40%. Цель — снизить рост энергозатрат ниже уровня роста ВВП. Всем бюджетным учреждениям была поставлена задача снижения потребления энергоресурсов в натуральном выражении на 15% в течение пяти лет (т.е. на 3% в год от уровня потребления в 2009 г.).

Кроме этого, практически все организации были обязаны провести энергетическое обследование, составить энергетический паспорт и зарегистрировать его в СРО и, затем, в Минэнерго России. Причем бюджетные организации 100% подпадали под это требование, коммерческие структуры в подавляющем большинстве. Также, ответственные структуры должны были до 01.01.2011 на 100% оснастить здания и сооружения приборами учета энергетических ресурсов.

В соответствии с Государственной программой Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» каждый регион и все муниципальные образования должны были разработать региональные и муниципальные программы энергосбережения соответственно.

Стоит отметить, что в целом итоги реализации государственной политики в области энергосбережения были неоднозначными. Порой завышенные требования к бюджетным учреждениям в виде критериев энергосбережения, которых было необходимо достичь. Отсутствие в организациях, да и в органах государственной власти, специалистов, четко понимающих, за счет чего можно достичь необходимых результатов. Отсутствие на начальных этапах реализации закона необходимых подзаконных актов, и, что самое главное, внятных и прозрачных механизмов финансирования всей этой работы.

Серьезная работа по становлению отечественной экономики на энергоэффективные рельсы была проделана впервые только в 2009 году Правительством В. В. Путина.

Однако уже к концу 2010 года можно было подводить первые итоги. Разумеется, тоже неоднозначные. Так, например, к этому времени было принято боле 20 нормативно-правовых актов федерального уровня, зарегистрировано порядка 40 саморегулируемых организаций (СРО) в области энергоаудита. На рынке появилось более 800 организаций, имеющих право на проведение энергоаудита. 

На теме энергоаудита стоит остановиться чуть подробнее. После выхода 261-ФЗ в свет, число СРО в области энергообследований и, соответственно, энергоаудиторских компаний различного масштаба стало расти как на дрожжах (см. таблицу). Причем в первые 2–3 года качество работы более 70% подобных организаций было ниже всевозможных критериев. Энергетические паспорта «рисовали» по шаблону, без выездов на объекты и т.д. К тому же, сначала Минэнерго не могло оперативно обработать уже поступившие документы. Тем не менее, к концу 2012 года ситуация выровнялась. Регистрация поступающих документов в Минэнерго стала проводиться оперативно. С рынка были выдавлены недобросовестные энергоаудиторы.

При этом, в первые год-два действия закона бюджетные учреждения (образование, здравоохранение и т.д.) сравнительно легко достигли показателей 3–5%, порой и до 9% экономии к базовому году, за счет банального снижения энергорасточительности (закрывать окна зимой, закрывать воду после использования, выключать свет и т.д.). А вот в дальнейшем начались трудности, когда стало необходимо внедрять реальные мероприятия по энергосбережению. Причем, одним из основных вопросов стала недостаточность квалифицированного персонала, а, также, недостаточность или полное отсутствие финансирования по этому направлению.

После выхода 261-ФЗ в свет, число СРО в области энергообследований и соответственно энергоаудиторских компаний различного масштаба ста-ло расти как на дрожжах.

Кроме этого, к началу 2011 года только 60 субъектов РФ разработали и приняли региональные программы энергосбережения. Около, 900 муниципальных программ вообще еще находились в стадии разработки. За 2011–2012 годы этот вопрос удалось полностью закрыть. Однако значительная часть данных программ так и осталась шаблонной, к тому же не подкрепленной реальным региональным и внебюджетным финансированием. Т.е., в программу были внесены рекомендованные Минэнерго России шаблонные энергоэффективные мероприятия с шаблонными сроками и результатами внедрения, которые по факту никогда не исполнялись. А муниципальные чиновники предпочитали реальной модернизации кардинальные «топорные» методы. Например, вместо модернизации системы освещения в целях увеличения освещенности и снижения энергопотребления, по факту система вообще отключалась, пока не достигалась необходимая экономия. Как говорится: «и овцы целы, и волки сыты».

При этом стоит отметить, что данные Программы все же позволили зафиксировать первоначальное состояние дел в регионах и послужили фундаментом для дальнейшей энергоэффективной деятельности.

Действенным инструментом для развития энергоэффективной деятельности в регионах стала реальная финансовая помощь Минэнерго России. В период с 2011 по 2014 гг. Министерство в качестве Федеральной субсидии на условиях софинансирования выделяло до 500 млн руб. на регион (всего порядка 5 млрд руб. в год направлялось на эти цели). Несмотря на множество нюансов юридического и технического характеров за эти 4 года, как минимум, половина регионов, с вменяемыми «живыми» Программами энергосбережения и видением «узких» мест, а также четким пониманием, что конкретно и каким образом нужно исправить или модернизировать, смогли закрыть часть своих проблем. Было модернизировано большое количество котельных, в бюджетных организациях (школы, детские сады и т.д.) устанавливались индивидуальные тепловые пункты с погодным регулированием. Были проведены работы по реконструкции водоканалов и насосного оборудования в них в различных регионах страны. Были освещены современным энергоэффективным оборудованием системы уличного освещения, как в крупных городах областного значения, так и в маленьких отдаленных уездных городках и селах. В целом за эти 4 года было удовлетворено 144 заявки на 21,5 млрд руб. субсидий. Эти средства позволили привлечь 119,3 млрд руб. внебюджетного финансирования, то есть, на каждый бюджетный рубль привлечено 5,5 внебюджетного рубля.

В этой части, безусловно, были достигнуты успешные результаты. Данная политика позволила вокруг государственной финансовой поддержки и контроля аккумулировать также региональные и муниципальные бюджеты, привлечь значительные объемы внебюджетных средств. Результатом стали освещенные улицы, теплые школы и кое-где, даже спокойные зимние ночи коммунальщиков.

Все же далеко не все регионы по различным причинам сумели воспользоваться данной возможностью. Где-то не было достаточной бюджетной оснащенности, где-то специалистов или идей, а где-то все было по классику: «У России есть только две проблемы…».

Что касается установки приборов учета, данная задача в основном была решена в течении прошедших 10 лет, хотя добиться 100% обеспечения приборами учета энергоресурсов до сих пор так и не удалось. В основном процесс установки приборов учета был завершен в 2013 г. К 2018 году это направление стало более понятным, но не стало более прозрачным. Кроме этого, сама установка приборов учета, как фундамента энергосбережения, не принесла существенных результатов. Массовые скандалы и суды между участниками отрасли (потребители, управляющие компании, ресурсоснабжающие организации) продолжаются и по сей день. Также, оприборивание не стало основой комплексного системного подхода к учету энергопотребления. Появилось множество разнотипных и разрозненных систем учета потребления энергоресурсов, которые не дают прозрачной картины. Серьезный подход в этом вопросе проявила только Москва. В соответствии с распоряжением Правительства г. Москвы № 403-РП от 14.07.2015 года была создана автоматизированная система учета потребления ресурсов, состоящая из единого вычислительного центра обработки, анализа, хранения и распределения информационных ресурсов и подключаемого к нему оборудования, которые обеспечивают сбор, обработку, передачу и хранение данных о тепловой энергии, горячей и холодной воде, электрической энергии, газе, потребляемых в многоквартирных домах, а, также зданиях и сооружениях социальной сферы города Москвы.

За 4–5 лет активного финансирования отрасли не удалось решить всех проблем и в активных регионах. В конце 2014 года случились зарубежные санкции в адрес нашей страны, в декабре произошел внутренний экономический кризис. В итоге финансирование этого направления было оперативно сведено к нулю как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном. 

Вместо модернизации системы освещения, в целях увеличения освещенности и снижения энергопотребления, по факту система вообще отключалась, пока не достигалась необходимая экономия.

Соответственно, и вся фактическая деятельность в области энергосбережения и повышения энергоэффективности достаточно быстро сошла на нет. 

В конце 2017 года данное направление вновь начало активизироваться. Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев отметил, что энергоэффективность на сегодняшний день является архиважной темой для России, невзирая на главенствующие роли в добыче угля, газа, производстве нефти, выработке электроэнергии. Во многих секторах отечественной экономики сохраняется огромный потенциал повышения энергоэффективности. Причем бюджетная сфера должна стать лидером в повышении энергоэффективности. Иначе нагрузка на бюджеты различного уровня и на обычных жителей не только сохранится, но и продолжит увеличиваться.

В свою очередь, энергосбережение было определено Министром энергетики РФ А. В. Новаком пятым видом топлива и условием развития экономики. При этом темп снижения энергоемкости ВВП на 2018 год является недостаточным и не позволяет достичь поставленных целей.

Однако, в стране на государственном уровне все же была выстроена система управления энергосбережением за счет создания центров энергоэффективности в регионах (тут стоит отметить, что в некоторых регионах данные центры так и не были созданы, а в части регионов к 2018 году за ненадобностью уже закрыты), разработки и принятия соответствующих региональных законов и нормативно-правовых актов.

Новыми целями энергоэффективной политики государства были определены:

• Формирование системы государственного управления энергоэффективностью, в том числе системы энергоменеджмента на федеральном уровне. В рамках данной системы предусматривается переход на отраслевой принцип управления и ответственности, формирование актуальных программ, внедрение отраслевых ключевых показателей эффективности. При этом региональные программы энергосбережения должны получить соответствующие kpi.
• Технологическое и экологическое регулирование за счет перехода на энергоэффективные стандарты при строительстве, использование Наилучших доступных технологий (НДТ), введенных Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ, новых информационных технологий, таких как Smart Greed, Цифровая подстанция и т.д.
• Формирование экономических стимулов. В экономически развитом мире такими стимулами являются: акцизы, инвестиционные надбавки, плата за выбросы и т.д. Россия пока может похвастать штрафами и новой моделью рынка теплоснабжения. Минэнерго России же предлагает вновь вернуть субсидии регионам, как действенный и уже опробованный на практике инструмент.
• Популяризация. За предыдущие 10 лет в России так и не сформировалось энергоэффективное сознание. И начинать тут, наверное, нужно с подрастающих поколений.

Также, в конце 2017 года энергосбережение было определено межотраслевой задачей, в виду чего данная отрасль потихоньку переходит в ведомство Минэкономразвития России.

В целом, реализация перезапущенной государственной политики в области энергоэффективно-сти, по мнению Минэкономразвития России, принесет целый ряд макроэкономических эффектов: 

• рост конкурентоспособности;
• снижение себестоимости продукции;
• технологическую модернизацию в целом ряде секторов, особенно в сфере ЖКХ;
• выполнение экологических задач и обязательств;
• высвобождение топливно-энергетических ресурсов и, в следствии, экономический рост.

В середине 2018 года в 261-ФЗ в соответствии с новым вектором государственной политики был внесен ряд изменений. Из положительных и долгожданных моментов следует отметить следующее:

• С 2019 г. энергетическое обследование перестает быть обязательным и будет проводиться в добровольном порядке. Органы государственной власти наделяются обязанностью ежегодно представлять декларации с информацией о потреблении энергоресурсов в Минэнерго России.
• На законодательном уровне закрепляются правила обработки, систематизации, анализа и использования информации, из энергопаспортов и деклараций о потреблении энергоресурсов. Также вводится административная ответственность за нарушение этих правил.
• Экономия средств, достигнутая бюджетным учреждением за счет внедрения энергосберегающих мероприятий, будет использоваться для обеспечения жизнедеятельности этого учреждения, в т.ч. увеличения годового фонда оплаты труда.

Если еще раз вернуться к главному вопросу, каковы же итоги 10-летнего существования 261-ФЗ и реализации государственной политики в области энергосбережения, — тут нет однозначного ответа. Много было декларативного и шаблонного, в тоже время много было сделано реального, достигнуты реальные результаты, реализованы крупные инфраструктурные проекты. При этом не стоит забывать, что на реализацию государственной политики влияли различные внешние факторы: санкции и кризисы. При этом можно с уверенностью отметить, что появление 261-ФЗ «Об энергосбережении» и дальнейшая работа с ним — это безусловный плюс, как для российской экономики, так и для обычных жителей нашей страны. Надо двигаться дальше. 

В итоге на сегодняшний день мы опираемся на следующие нормативные правовые акты Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Стратегические и руководящие документы:

• Энергетическая стратегия России на период до 2030 года (РП РФ от 13.11.2009 № 1715-р).
• Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года (РП РФ от 08.01.2009 № 1-р).
• ПП РФ от 15.04.2014 № 321 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики».
• ПП РФ от 11.02.2013 № 109 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ».

Федеральные законы:

• Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
• Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении».
• Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».
• Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса».

В заключение обратимся к Рейтингу энергоэффективности регионов Российской Федерации за 2017 год, который показывает нам, с каким багажом пришли к новому вектору энергоэффективности наши регионы. Субъекты разделены на 3 категории уровня расчетной бюджетной обеспеченности, определяемого в соответствии с ПП РФ от 22.11.2004 г. № 670.